7.- ASPECTOS JURIDICOS

7.1.- ANALISIS DE NORMATIVAS, ADMINISTRACIONES Y FORMAS DE GESTION

Nuestro propósito es conocer con la mayor actualización posible la normativa a aplicar en la zona del Sitio Histórico “Arxiduc” ubicado en los términos municipales de Valldemossa y Deià. Esta información es esencial para abordar el plan de gestión propuesto y las concretas actuaciones programadas. Para empezar hay que avisar de dos circunstancias presentes: a) la complejidad de la normativa porque, como explicaremos, se trata al tiempo de tres sectores del ordenamiento que se imbrican en la protección de un espacio tan sensible y b) la necesaria actualización constante ante lo cambiante de la normativa (tanto por razones de fondo como contingentes, seguimos, a día de hoy, inmersos en cambios legislativos y normativos de todo tipo).

Por otro lado, nuestro análisis se detendrá en el derecho positivo, sin entrar en examen de la jurisprudencia porque ello nos llevaría demasiado lejos. Conscientes de nuestro papel asesor y complementario dejamos para otro momento el ámbito doctrinal o de exégesis y nos centramos en el repaso serio y profundo de la normativa que cualquier propuesta seria en el Sitio Histórico que abreviamos como «Arxiduc» deberá atender.

En efecto, nos encontramos en un conjunto de fincas (possessions) que se hallan en dos municipios de Mallorca: Valldemossa y Deià, en la zona norte de Mallorca, en plena Serra de Tramuntana. Las fincas aludidas, todas con Declaración de Bien de Interés Cultural (BIC), son: Son Ferrandell, Son Gual, Son Moragues e Valldemosa, Sa Torre, Can Costa, Font Figuera, Son Galceran, S’Estaca, Trinitat (Miramar), Son Gallard, Son Marroig i Sa Pedrissa y conforman un espacio único de intervención. En función de dicha declaración de acuerdo con la Ley balear 12/1998, de 21 de diciembre, del Patrimonio Histórico de las Illes Balears, debía aprobarse un instrumento normativo, el Plan Especial de Protección (PEP), lo que ha llevado a cabo el Consell de Mallorca mediante acuerdo plenario de 8 de abril de 2002. Se trata del documento al que debemos nuestra intervención (y del cual parte la iniciativa de la Fundación Biodiversidad y el Consell de Mallorca).

De todas formas y aunque sólo sea para refrescar la memoria conviene recordar que la zona (como toda la Serra de Tramuntana) fue declarada Paraje Pintoresco mediante Decreto 984/1972, de 24 de marzo y asumida dicha declaración en la Ley 16/1985, de 16 de junio, del Patrimonio Histórico Español. En su razón la zona cuenta con un largo historial de fijaciones normativas, aunque no siempre eficaces, como puede verse en el PEP.

En el espacio de nuestra propuesta (que afecta principalmente a caminos y a elementos arquitectónicos) se superponen cinco ámbitos o sectores de la normativa que tendrán que analizarse por separado pero indagando, a la par, por sus interrelaciones. En nuestro ordenamiento jurídico se da con frecuencia este fenómeno de superposición de normativas y es el propio ordenamiento el que reconduce –en caso de colisión- a la aplicación que prevalece de una u otra norma. Ello no tiene que ver con el sujeto activo o autoridad competente ni por tanto con la primacía o importancia de cada Administración o nivel público. De otro modo, una cuestión será qué norma hay que aplicar (a la que responderemos desde ya) y otra, muy distinta, qué administración o que persona jurídico pública es la competente en la materia (que abordaremos después).

7.1.1.- Normativas
A) Cuadro normativo a tomar en consideración, en cada espacio.

Patrimonio Histórico Urbanismo y ordenación del territorio Medio ambiente
España
(Derecho internac.
y
europeo) - Artículo 46 Constitución Española
- Artículo 151 Tratado de la Comunidad Europea
Ley 16/1985, de 25 de junio, del Patrimonio Histórico Español (art. 15.4, Disp. Ad. 1, Disp. Trans. 8).
- Carta Europea del Patrimonio Arquitectónico (Consejo de Europa, 26 de septiembre de 1975)
- RD 111/1986 y RD 64/1994 (sobre la expoliación del patrimonio cultural)
- Decreto 984/1972 (Paraje pintoresco)
- Normativa de fomento (beneficios fiscales, mecenazgo, subvenciones, y fondos europeos) Ley del Suelo (TR RD1346/1976)
Reglamento de Planeamiento (RD 2159/1978)
Ley 8/2007, de 28 de mayo, de Suelo (valoraciones y expropiaciones)

- Artículo 21 de la Ley 30/1998, de 29 de julio, del Régimen Especial de las Illes Balears (medidas de fomento conjuntas para la valorización de los recursos naturales y paisajísticos) Directiva 92/43/CEE, del Consejo, de 21 de mayo, relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestre (Zonas LIC y ZEPA).
- Ley 4/1989, de 27 d emarzo, de conservación de espacios naturales
- Ley 16/2002, de 1 de julio, de prevención y control dintegrados de contaminación
- Ley 9/2006, de 28 de abril, sobre evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio amb iente
Islas Baleares - Estatuto de Autonomía (LO 1/2007: arts.18, 30, .25, 70.6)
- Ley 6/1993, de 28 de septiembre, sobre adecuación de redes de instalaciones a las condiciones (…)
- Ley 12/1998, de 21 de diciembre, del patrimonio Histórico de las Illes Balears (es el texto fundamental, artículos 6.4, 31, 36, 38, 41 i concor).
- Ley 1/2002, de 19 d emarzo, de cultura popular y tradicional.
- Decreto 144/2000, de 27 de octubre, por el cual se aprueba el Reglamento de intevenciones arqueológicas y paleontológicas.
- Decreto 60/2001, de 20 de abril de creación de la Comision de Valoración de Patrimonio Histórico. Estatuto de Autonomía (arts. 22, 23, 30.3, 70.1)
- Ley 10/1990, de 23 de octubre, de disciplina urbanística.
- Ley 1/1991, de 30 de enero, de espacios naturales y de régimen urbanístico de las áreas de especial protección de las Illes Balears.
- Ley 6/1997, de 8 de julio, del suelo rústico de las Illes Balears.
- Ley 6/1999, de 3 de abril de las Directrices de Ordenación Territorial de las Illes Balears y medidas tributarias
- Ley 14/2000, de 21 de diciembre, de ordenación territorial
- Ley 2/2001, de 7 de marzo, de atribución de competencias a los consejos insulares en materia de ordenación del territorio. Estatuto de Autonomía 2007 (arts. 23, 30.46)
- Ley 5/2005, de 26 de mayo, para la conservación de los espacios de relevancia ambiental (LECO). En particular, art. 13 sobre parajes naturales.
- Ley 11/2006, de 14 de setiembre, de evaluaciones de impacto ambiental y evaluaciones ambientales estratégicas en las Illes Balears
- Ley 1/2007, contra la contaminación acústica
- Plan de ordenación de recursos naturales (PORN) de la Serra de Tramuntana (Decreto 19/2007, de 16 de marzo, BOIB de 11 de abril).
Decreto 4/1986, de 23 de enero, de implantación y regulación de los estudios de evaluación de impacto ambiental.
Mallorca - Reglamento Orgánico del Consejo Insular de Mallorca (Acuerdo Pleno 8 de marzo de 2004 y modificaciones) (en consonancia con la Ley balear
8/2000).
- Plan Especial de Protección del Sitio Histórico de las Fincas del Arxiduc. Valldemossa-Deià (Acuerdos Plenarios de )
- Convocatorias de subvenciones (de periodicidad anual, de acuerdo con la Ordenanza de subvenciones). El Consell de Mallorca tiene unas líneas de fomento a la actividad de conservación y restauración de patrimonio. El Consell Insular de Mallorca aprueba en virtud de sus competencias de ordenación territorial y urbanismo los instrumentso municipales de planeamiento superior.
Hay que tener en cuenta, sobre todo, el PLAN TERRITORIAL INSULAR (Acuerdo plenario de 3 de diciembre de 2004) En materia de medio ambiente el Consell de Mallorca no ostenta potestad reglamentaria.
Para el ámbito de Mallorca hay que tener en cuenta los Planes Directores Sectoriales relativos a residuos y canteras.
Municipio Deià CUENTA CON PLAN ESPECIAL DE PROTECCIÓN (previsto según LPHIB para el desarrollo del Paraje Pintoresco):
- Acuerdo Comisión Insualr de Urbanismo de 27 de julio de 2000 (con dos prescripciones)
- Acuerdo de 28 de julio de 2003, de cumplimentación de prescripciones.
- El Plan contiene catálogos de elementos en zona urbana y rústica así como caminos y elementos paisajísticos. Se superpone al Plan Especial “Arxiduc” del Consejo Insular de Mallorca. NORMAS SUBSIDIARIAS
Aprobadas por Acuerdo de la CIUM de 30 de abril de 1992 (con prescripciones).
Cuenta con:
a) Lugares de Interés comunitario y Zona especial de Protección delas Aves..
b) Encinares protegidos (Decreto 130/2001, de 23 de noviembre)
Mun. Valldemossa NO CUENTA CON PLAN ESPECIAL NORMAS SUBSIDIARIAS
Aprobadas por Acuerdo de la CIUM de 27 de octubre de 1995 con prescripciones, cumplimentadas por Acuerdo de 22-3-96.
Cuentan con normas de protección del patrimonio histórico del municipio. Cuenta con:
a) Lugares de Interés comunitario y Zona especial de Protección delas Aves..
b) Encinares protegidos (Decreto 130/2001, de 23 de noviembre)

7.1.2.- Administraciones
B) Cuadro de administraciones implicadas en la propuesta.

7.1.3.- Gestión
C) Formas de gestión.

Considerada la intervención que propone nuestro equipo en este concurso de ideas, la aproximación a las formas de gestión, en este preciso momento, pasa por tomar en consideración, principalmente, las formas de propiedad que se dan en la zona. Partimos de dos premisas:
a) el status de propiedad actual (lo que puede variar en cualquier momento por razones obvias): ello conduce a considerar que coexisten fincas y ámbitos de propiedad privada con ámbitos de propiedad pública (en su mayoría de dominio público viario, marítimo o de tipo forestal).
b) la actual situación jurídica institucional (que también está sometida a vaivenes): de este modo consideramos prioritario tener en cuenta la participación singular en la organización del concurso actual, es decir, la participación del Consejo Insular de Mallorca (a través de su Departamento de Medio Ambiente) y la Fundación Biodiversidad (del sector público estatal, adscrita o relacionada con el Ministerio de Medio Ambiente).

En un primer análisis, para el programa propuesto son admisibles tres modos de gestión, en función de su funcionamiento o dinámica y de sus consecuencias inmediatas:

A) Personificación instrumental: un ente institucional o de tipo instrumental para gestionar todo el programa y mantener en servicio las propuestas hechas. La crítica mayor a este sistema es el aumento de gasto público si no hay una planificación muy clara de lo qué se quiere hacer y con qué recursos. Opciones: a) con participación privada (sociedades mercantiles, fundaciones y consorcios); b) sólo participación pública (organismo autónomo, ente público —empresa pública en la terminología de la Ley balear—, agencia).

La persona instrumental (ente público con o sin participación de entidades sin ánimo de lucro) tiene limitaciones puesto que estamos ante un ente del sector público que debe respetar las fórmulas organizativas reguladas por ley. Dependiendo del tipo de ente cabrá mayor o menor independencia y autonomía funcional.

La cesión de bienes públicos (caminos municipales o propiedades insulares, por ejemplo) es fácilmente alcanzable, con determinados límites que marca la legislación de patrimonio de cada Administración. En cambio, la participación de particulares es más difícil si no es a través de organizaciones cívicas o entidades sin ánimo de lucro. Es posible, en cambio, utilizar todas las fórmulas propias del Derecho Civil (cesión, arrendamiento, compra, y otros negocios jurídicos que pueden alcanzar un objetivo común entre las partes). La fórmula de participación privada también puede ser un CONVENIO SUBVENCIÓN lo que implica una medida de fomento que el particular solicita, acepta y compromete la realización de alguna actividad (por ejemplo, facilitar la entrada, permitir el aparcamiento, albergar excursionistas, etc).

La creación de una persona jurídica requiere de autorización por Ley (norma de derecho positivo con específico rango jerárquico) lo cual no es sencillo ni inmediato. Además la generación del nuevo sujeto público necesita de una diversidad de actuaciones administrativas/jurídicas que suponen gasto y tiempo.

B) Sin personificación: actividad en colaboración y consensuada de todas las administraciones implicadas. Convenio de colaboración en el que se establecen objetivos, actividades y presupuestos, junto con un órgano de coordinación y seguimiento. Se requiere la coordinación previa de objetivos, textos de convenio y presupuestos.

C) Actividad de cada administración en función de sus competencias y ámbitos territoriales. Ésta fórmula no impide la coordinación obligatoria por ley entre administraciones pero es claro que no la facilita, al contrario de las anteriores. La ventaja enorme de esta fórmula estriba en que puede ponerse en funcionamiento de inmediato, solamente con la actuación competencial propia con los recursos propios de la Administración: contratación vía presupuestaria o vía financiación; medidas de fomento a través de apoyo a terceros que realizan efectivamente las actuaciones.

Desde la perspectiva de la propiedad o titularidad de las fincas o inmuebles que han de participar en el Programa ( restaurar, visitas, accesos, fotografías, etc) cabe señalar las siguientes fórmulas de gestión:

- Bienes públicos (caminos públicos, fincas).

La cesión de uso de dichos bienes para conservación, restauración, rehabilitación es fácil mediante CONVENIOS DE COLABORACIÓN. Por otro lado, la aportación de bienes públicos al ente “nuevo” también es posible puesto que se mantienen en el dominio público y para el servicio público.
En los otros casos, (B y C) no se precisa cambiar la titularidad ni la cesión de bienes.

- Propiedades privadas (fincas, edificaciones, caminos privados).

• Formas de cesión de Derecho Privado (o Derecho Civil): cualquier negocio jurídico admitido en Derecho: compra, arrendamiento, cesión de uso, donación modal, etc. Hay que hacer notar que la Autoridad de Patrimonio Cultural goza de un derecho de retracto y tanteo (de naturaleza legal) ex artículo 32 Ley 12/1998). El ejercicio de estos derechos implica, evidentemente, suficiencia presupuestaria para afrontar el gasto.
• Formas de cesión de Derecho Público:
• Participación de los propietarios mediante fórmulas de fomento o subvención pública. La subvención está regulada por la legislación básica y autonómica. A esta debería responder el establecimiento de unas bases reguladoras de subvenciones (por línea de actividad o actuación de interés público) y una convocatoria periódica (generalmente anual). La subvención permite con bastante agilidad la colaboración entre particulares y entes públicos pero está sometida al ciclo presupuestario. Por tanto es muy efímera. La colaboración, por lo demás, escapa al control público con facilidad puesto que no hay ninguna transferencia de propiedad o de facultades dominicales a la Administración o al ente personificado. La subvención puede (y sería lógico) instrumentarse mediante un CONVENIO DE COLABORACIÓN.
• La fórmula coactiva de transmisión: la expropiación por utilidad pública (artículo 33 Ley balear de Patrimonio y Ley de Expropiación Forzosa, junto con los Planes urbanísticos aplicables). Esta fórmula requiere también de considerable esfuerzo presupuestario para afrontar el justiprecio a satisfacer a los particulares expropiados.

Hay que apuntar que la Propuesta presentada es muy versátil y permite un abordaje sencillo, en una primera fase, que luego adopte otras formas de gestión.

Finalmente, no hay que olvidar que las Administraciones Públicas más directamente implicadas (Estado, Comunidad Autónoma, Isla, Municipios) pueden intervenir desde la óptica de la intervención en patrimonio cultural —lo que permite también la aplicación del 1% cultural regulado por ambas leyes de patrimonio, estatal y balear— y desde la perspectiva de otros campos de actuación. Es lo que se ha dado en llamar la transversalidad, la interdisciplinariedad o la coordinación de actuaciones. En definitiva, el programa propuesto podría lograr su respaldo desde un punto de vista multisectorial: patrimonio cultural, medio ambiente, protección de bosques, agricultura de montaña, desestacionalización turística, promoción turística, programas europeos (intercambios con otras rutas del Mediterráneo y de Europa). Baste citar en este sentido, también, la reciente Agenda Europea para la Cultura en un Mundo en vías de Globalización (Comunicación de la Comisión de 10 de mayo de 2007).

D) La Asesoría jurídica del Programa.

Dependiendo de la forma de gestión será necesario un tipo u otro de Asesoría Jurídica. En primer lugar, en la mayoría de Administraciones implicadas, la asesoría jurídica figura dentro de los organigramas al uso, quizá exceptuando los Ayuntamientos que, no obstante, gozan del asesoramiento legal del Secretario de la Corporación.
En caso de realización de proyectos individualizados el requerimiento de servicio jurídico es mínimo, no así en los casos de creación de entes propios que lleven a cabo muchas actividades.